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高校治安综合治理工作中的常见纠纷
2013-05-21  点击:[]

高校治安综合治理工作中的常见纠纷

高校的治安综合治理工作是一个系统工程,包罗了学校治安、消防、科研生产、道路交通、食品卫生、水电油、周边环境等安全管理工作,也包括各类可能引发学校群体性事件的诱因和人民内部矛盾的处理,以及影响校园稳定的各类突发性事件的处置。牵涉到学校各级部门和管理工作的方方面面,同时也涉及到学校所在地司法、行政机关和管理部门之间的协调、配合的关系。依法做好高校治安综合治理工作是维护学校正常教学科研秩序的需要,是维护学校和广大师生员工合法权益的重要保障。

一、高校治安综合治理工作的现状及高校面临的困难

高校治安综合治理工作的重点是校园保卫工作。校园保卫工作属于治安管理的一个领域,相对与社会治安管理而言是内部治安管理范畴。校园治安管理的主体是学校内部保卫组织,在学校党政领导下,在公安机关业务部门指导下开展工作。各高校对“平安校园”的建设都给予了高度重视。从总体上看,高校保卫部门在维护校园治安秩序、保卫校内合法财产、危险物品和违禁品的安全管理、校内消防管理等方面履行职责的情况是好的。

但是近几年来,随着大学的扩招,校园的扩大,学校与社会融合面的不断增大,以及受社会上一些不良因素影响等原因,高校及周边治安形势不容乐观。

大部分高校的新校区特别是新建高校,大都处在城乡结合部,一些村民思想觉悟不高,法律意识淡薄,在“靠山吃山、靠高校吃高校”意识支配下,对高校的基本建设项目横加阻拦,堵门、断路,提出各种无理要求,甚至哄抢学校资财的事件时有发生。

高校周边违法违规经营的网吧、无证摊贩、书报刊点、娱乐场所、出租房、违章建筑比比皆是,造成学校内部安全隐患多、周边环境脏、乱、差,严重危害青年学生的身心健康,干扰了广大师生正常工作、学习、生活秩序。

娱乐场所的一些经营内容较为隐蔽,常常是前脚治理,后脚死灰复燃,每天监控又不现实。现在的录像厅、歌舞厅经营者为利益驱使,都有意创造和提供一个空间,如情侣间和包厢,有意迎合和诱导学生们观看色情片或留宿,造成极其恶劣的影响。

高校作为事业单位法人,对于大学周边环境的治理无执法管理权限。由于社会治安实行属地管理,对大学周边环境的综合治理工作涉及地方政府的公安、工商、税务、卫生、文化、建设等很多职能部门,作为高校难以做到对地方政府有关职能部门的统一组织协调。高校处在周边违反经营商贩的“包围”之中,苦不堪言。

二、对高校综合治理工作中的几个突出问题的法律分析。

(一)对社会闲散人员到校寻衅滋事涉嫌违法犯罪案件的处理问题

对外来人员,保卫人员有权检查其有效身份证件,询问其来校原因并予以落实,否则,有权拒绝入校;对允许进入校园的外来人员,超过合理的停留时间或发现从事与其身份不符合的活动,应进行必要的盘查,拒不改正的,可责令其立即离校。

对发生的违法犯罪的事件和超出高校保卫工作范围的治安事件,学校无法律上的处理权限,但要尽到及时向有权部门报告、配合的义务。除采取必要措施外,学校应及时向当地公安机关报案,做到随发生,随发现,随报案,并注意保护好现场;对于违反《治安管理处罚条例》或者《高等学校校园秩序管理若干规定》等法律法规,扰乱学校正常的教育教学或者生活秩序,不听劝阻,以及当场实施违法犯罪活动的人员,可依法扭送公安机关予以处理并指派专人负责配合有关法律部门进行处理;

(二)对学生违纪违法的界定和处理问题。

学校纪律处分的规定和《中华人民共和国治安管理处罚法》设定的条件有许多交叉重合之处。那么在学生的行为既违反校规又违法的情况下学校应该怎么办呢?学生管理现实工作中有两种做法值得思考:一是学生的行为明显违法,按照治安管理应该受到国家公安机关的行政处罚,考虑到学校的声誉,只作内部纪律处分,不向公安机关报案;另一种情况是只要有交叉行为一律送交公安机关处理,公安治安处罚后,学校再进行纪律处分。我们认为这两种做法都是不妥当的,正确的做法应该是坚持以教育为主的原则。凡是符合学校规范性文件设定的条件,能够进行纪律处分的,不必移送公安接受治安处罚;公安机关立案的学生违法案件,能通过学校纪律处分解决的,应该尽量通过学校进行处分。因为从严格意义上讲,学生处分条例中有关打架斗殴、盗窃、毁坏财物等许多行为,都是违反治安处罚法的,如果一律由公安机关解决,既不现实,也有悖于学校的自主权。

对于学生一般的治安违纪事件,学校有权按照自己的内部管理规定进行处理,在处理过程中应注意的事项在前面已作分析,在此不再赘述。

(三)校园交通管制问题。

高校校园的车辆越来越多,包括外来车辆、教师的私家车和将会日益增多的学生驾驶的车辆。学校为维护正常的教育教学或者生活秩序,对进入校园的车辆,有权进行交通管制,限速及按规定停放。但问题是学校却无法按照交通规则的规定制定违章标准,对车辆违章行为没有有效的处理办法。发生交通事故后,交警部门会以校园内部交通事故不属于自己的管辖范围为由不予处理。由于没有现场勘验和责任认定,一旦发生这类争议,处理起来非常困难。

按照新的交通安全法第一百一十九条中对“道路”的解释是指“公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方,包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所”;“交通事故”是指“车辆在道路上因过错或者意外造成的人身伤亡或者财产损失的事件”。

我们认为, 高校作为社会的重要组成部分,大学校园虽属学校的管辖范围,但允许社会机动车通行一直是高校的通行做法,按照新法的解释,高校校园应该认为是允许“公众通行的场所”,高校车辆违章同样应该受到交警的处罚,在校园内发生的交通事故理应由交警机关立案处理。

发生校园交通事故后,校方应该采取现场处理措施,积极组织抢救受伤人员,但是无权进行责任认定,或者说校方的责任认定不具有法律效力。如果不能调解处理,最好的方法就是民事诉讼。

(四)对违规经营商贩的处理问题

国务院2003年颁布的《无照经营查处取缔办法》(国务院令第370号)第二条明确规定“任何单位和个人不得违反法律、法规的规定,从事无照经营。教育部1990年颁布的《高等学校校园秩序管理若干规定》中规定:禁止无照人员在校园内经商。设在校园内的商业网点必须在指定地点经营。违反前款规定的,学校有关机构可以责令其停止经商活动或者离开校园。对违反本规定,经过劝告、制止仍不改正的师生员工,学校可视情节给予行政处分或者纪律处分;属于违反治安管理行为的,由公安机关依法处理;情节严重构成犯罪的,由司法机关处理。师生员工对学校的处分不服的,可以向有关教育行政部门提出申诉,教育行政部门应当在接到申诉的三十日内作出处理决定。对违反本规定,经劝告、制止仍不改正的校外人员,由公安、司法机关根据情节依法处理。各高等学校可以根据本规定制定具体管理制度。

一般情况下,各学校在治安综合治理工作实施办法中都有关于加强校园秩序管理的相应规定。要求各种营业网点必须按照学校有关规定完善各种安全设施,经后勤管理处和保卫处批准、验收、登记后在指定地点依法、有序经营。坚决取缔未经批准随意摆放的各种摊点和流动商贩。

现实中的问题是商贩不听劝阻,进入校园内摆摊叫卖后,往往形成学校管不了,城管部门不介入的情况。我们认为,按照交通法关于“道路”的规定和城管部门管制的职责,城管部门应该出面处理。但这不是个学校说了算的问题,工作协调和真正形成联动机制还是非常困难的。不过按照治安处罚法的规定,如果商贩在学校叫卖严重影响了正常的教学秩序,是可以给予治安处罚的。

(五)学生财物被盗问题

目前高校校园盗窃案件频繁,学生公寓成为治安和安全事故多发地带。产生上述问题的原因是多方面的,其中一方面是由于校园周边环境复杂,入住学生较多,学生防范意识不强;另一方面高校的学生住宿管理工作薄弱,没有健全各项规章制度。一些高校学生住宿管理工作没有切实负起应有的责任,没有认真落实辅导员进公寓、安全保卫工作进公寓等制度。

学生财物被盗纠纷的具体责任认定完全适用《民法通则》的过错原则。实践中应具体考虑如下因素:公寓管理制度是否完善及实际落实、失窃时间、学生的财物保管措施、内盗还是外盗等。学生上课时间、晚间按管理制度应休息时间或管理制度不允许学生在公寓期间所发生的,管理方应负完全过错;公寓管理制度不健全或制度不能具体落到实处或工作人员不负责任,管理方亦应负过错责任;学生公寓不同于一般的居民生活小区,发生明显属于外盗的,管理方一般应负过错责任;属于明显的内盗且时间是学生可在公寓的,管理方一般不应承担赔偿责任。另外,学生与管理方对财产损失赔偿有约定的,如不违反法律法规,则依约定。如自行车被盗,学生与公寓管理方签订了车辆保管合同或收取了车辆保管费,形成了事实上的保管合同关系,公寓管理方就形成了对保管车辆负有毁损、丢失的损害责任。

学生财物被盗事件自然涉及到违法犯罪问题,学生提供的线索涉及到在校学生,如果属于小偷小摸行为,学校可在充分调查和事实清楚的基础上,根据学校规定作出纪律处分;如果数额较大或者无法查证,应该向公安机关报案,不可以组织工作人员搜查学生宿舍甚至搜身。

(六)校园周边环境治理难的主要问题是执法不力

从法律性质上讲,高校周边的摊点、歌厅、茶吧、酒吧、网吧、录像放映厅、旅店等,大都无经营许可证,属于违法经营,只有严格执法,加大执法力度,才能从根本上得到治理。由于实行属地管理,学校无执法权限,在大学周边环境的治理上基本是无法作为的。 实践中存在的突出问题是公安、文化、卫生、工商行政管理等部门难以形成合力,未按规定履行监督、管理职责,或者临时搞些突击行动,不能长抓不懈,没有形成长效机制。

三、关于高校治安综合治理工作措施的思考

(一)依法完善高校保卫工作机制

1988年4月,公安部、国家教委、劳动人事部、财政部经国务院批准,联合印发了《关于在部分高等学校设立公安派出所实施办法的通知》,全国1/3左右的高校建立了公安机构,与保卫组织一套人马两块牌子,具有执法权,有力地打击了刑事犯罪,为高校的教学、科研、工作、生活创造了良好秩序。但进入90年代中期后,由于对高校公安保卫机构体制改革的看法不一,高校公安干警没有被及时授予警衔,不能依法履行职能。高校保卫机构常常处于欲管不能、欲罢不忍的进退维谷状态①。

由于高校保卫工作管理体制的不完善以及实践中面临的诸多问题,高校保卫工作机制急需改革发展。1996年7月18日,公安部依据国发(1994)19号文《关于企事业单位公安机构体制改革意见的通知》制定了《高等学校公安机构体制改革办法》(公通字[1996]41号),国务院有关部门为保证该办法的实施,配发了《关于做好全国高等学校公安机构体制改革工作的通知》。《办法》规定的基本原则是改变高校所设公安机构的隶属关系,列入地方公安机关建制序列,不再占用学校编制。具体方案是:(1)在较多高校集中的城区,地方公安局文教保卫处可以在上述集中地区建立若干直属的行政公安机构,并纳入当地公安机关的文保序列;(2)高校教职工、学生的总数在一万人以上的城区,原设公安机构改建为只管理高校校园的行政公安机构,直属地方公安机关的文保处,纳入公安机关文保序列,或者划归当地公安部门建制,列入地方公安机关序列;(3)高校教职工、学生总数在一万人以上的,毗邻的家属区或者居民区的户数在两千户以上,且社会治安情况比较复杂的,原设公安机构可以改建为既管理校园,又管理家属区、居民区及周围环境治安的地方行政派出所,列入地方公安机关序列;虽不符合上述条件,但校园相连且管辖不跨区,治安情况比较复杂的,也可按照上述方案处理;(4)高校相对集中的城区的公安分局,可设立高校治安管理科,职责是直接受理高校及周边环境的社会治安案件;(5)不具备上述改建条件的,原设公安机构予以撤销,在高校所在地的行政公安派出所内设立三至五人的高校治安勤务组。该办法在第六条特别强调,高校要恢复并加强保卫处(科)以及校卫队的组织建设,承担校内治安保卫高校校内的治安保卫工作。

《国务院批转公安部关于企业事业单位公安机构体制改革意见的通知》(国发[1994]19号)下发后,公安部会同教育部部署各地开展了高校公安机构体制改革工作。2002年6月,党中央、国务院进一步明确要在重点高校派驻公安机构,负责高校安全保卫工作。各地公安机关和教育部门要认真落实党中央、国务院的指示精神,加快步伐,进一步做好高校公安机构体制改革工作。2002年3月,北京部分高校分管安全保卫工作的校级负责人,连名向朱镕基总理、李岚清副总理提交“关于对高等学校安全管理体制与执法问题的建议”。建议重申1988 年国务院批准的三部一委文件,在重点高校设立的“一套人马,两快牌子,合署办公,双重领导”的高校公安保卫机构,给一般高等学校保卫机构授予一定的执法权。根据公安部《高等学校公安机构体制改革办法》,国家教育部和公安部《关于做好全国高等学校公安机构体制改革工作的通知》精神,上海、武汉、重庆高校公安改制已先行一步,经挂牌运行后取得了成功经验。从2000年5月起,武汉市公安局成立了文化保卫分局,下设8个高校派出所。有效地净化了高校治安环境,增强了广大师生的安全感,得到了学校和社会的好评。这一改革措施,是武汉市公安局为适应新时期高校公安保卫工作的要求,进一步当好高校卫士、做好师生公仆而进行的。2000年9月公安部、教育部在武汉联合召开高校安全保卫工作会议,对武汉市在全国率先探索高校公安机构体制改革给予充分肯定。高校派出所的成立,使高校有了自己的“校园警察”,解决了原有保卫机构没有执法权的问题。

截至2002年12月,公安部已批复了上海等18个省、自治区、直辖市公安厅、局上报的改革方案。改革方案已批复的地区公安机关和教育部门要联合制定组建高校公安派出机构的计划,列出时间表,落实人员、经费、装备和办公地点,抓紧组建,迅速开展工作。高校对公安派出机构在后勤保障和办案条件上给予必要支持。高校公安派出机构的人员由公安机关派出,也可从学校保卫机构的合格人员中选调。高校公安派出机构党的关系实行由上级公安机关党委和高校党委双重领导,以上级公安机关为主的管理体制。高校公安派出机构主要负责人的任免、奖惩、调动,由上级公安机关负责,征求高校党委意见。②

在这方面,江西省人民政府办公厅转发省公安厅等部门《关于高等学校公安机构体制改革实施意见的通知》具有代表性。依据该实施意见,南昌大学等十四所高等院校的公安机构,改变隶属关系,划归地方公安机关序列,高校内部的安全保卫工作按照国家有关规定由高校负责。具体划分高校公安派出机构与高校保卫机构的职能。高校公安派出机构按照有关法律法规的规定,行使高校校园及周边的治安执法权限,并承担相应责任。主要职责任务是:搜集、掌握高等学校影响社会政治稳定和国家安全的情况;防范、控制、侦察、处置危害社会政治稳定和国家安全的活动、案件和事件;受理报警求助,查处辖区内刑事案件和治安案件,依法进行治安管理;指导高等学校保卫部门的组织建设和业务工作;承办上级公安机关交办的其他事项等。高校保卫机构主要职责任务是:维护校园秩序,特别是维护教学区、学生宿舍区的秩序,开展法制、国家安全和治安保卫工作的宣传教育;协助公安机关防止境内外敌对势力、非法宗教势力、民族分裂势力对校园的渗透和破坏活动,制止危害国家安全的行为;收集影响高校稳定的信息;建立健全安全保卫工作的各项规章制度;监督、指导、检查学校各部门落实安全防范措施和安全保卫责任制的情况;协助公安机关做好对校内重点人口的管理和控制工作;依照有关规定管理在校区内务工、经商、从业的暂住人口和流动人口;依照有关规定,调查和协助处理学校内部发生的治安纠纷、交通问题;及时向公安机关报告发生在校内的刑事、治安案件,保护案发现场;协助公安机关调查涉及高校及高校师生的刑事、治安案件等。同时明确高校公安派出机构民警不得参与非警务活动,高校也不得要求高校公安派出机构民警从事非警务活动;各地公安机关要加强对高校内部安全保卫工作的指导、督促和检查,加强业务培训。

上述高校公安机关的成立,是高校发展中的一件大事。对维护学校政治稳定和治安安定,积极开展校内安全保卫工作,落实安全保卫责任制,进一步加强与地区公安机关的合作,整治学校周边环境,确保一方平安,具有特别重要的意义。

1、 强化高校保卫部门的职责,完善内部规章制度

做好综合治理工作,高校保卫部门责任重大。主要规范性文件有:《高等学校内部保卫工作规定》、《高等学校校园秩序管理若干规定》、《普通高等学校学生安全教育及管理暂行规定》、《关于进一步加强学校治安综合治理工作的意见》、《关于进一步加强高校治安保卫工作的通知》、《关于进一步加强高等学校学生公寓管理的若干意见》等。

高校内部保卫部门要认真贯彻国家的有关法律、法规、规章以及当地治安综合治理领导部门、公安机关和教育部门有关治安保卫工作的部署:及时处置各种不安定事端和突发事件;协助国家安全机关、公安机关制止危害国家安全的行为;依法劝阻或制止未经批准的游行、示威等活动;制止在校园内进行宗教活动; 落实安全保卫责任制和安全技术防范措施,进行必要的门卫检查,制止未持有有效证件或按规定登记的人员进入校园;责令未经留宿登记的人员离开校园;制止干扰教学、生活秩序的个人及集体活动;防止盗窃、破坏和治安灾害事故的发生。 调解处理学校内部治安纠纷;维护教学区、生活区和其他公共活动场所的治安秩序;禁止师生员工赌博、酗酒、打架斗殴等干扰教学生活秩序的行为;禁止无照经营人员在校内经营,管理设在校内商业网点的经营活动;制止校园内张贴大、小字报。

高校应当根据有关法律、法规和规章,结合本校实际,建立健全校园秩序管理和内部保卫工作制度。主要包括: 门卫、值班、巡逻、守护制度;教学楼、实验室、图书馆等重点部门和部位的保卫制度;防火安全制度;易燃、易爆、剧毒、放射源等危险物品的管理、使用制度;秘密产品、材料、文件、图纸、资料、印章等的保密和管理制度;现金、票证、物资、设备的安全管理制度;学生宿舍、教学区、运动场等公共场所及校内文化、商业、服务网点的治安管理制度;校内集会、讲座、布告栏、学生社团、勤工助学、社会调查活动的管理制度;校内计算机及电化教学设备的管理制度;外籍教师、留学生的安全保卫和管理制度; 安全技术防范设备的使用、保养、维修和更新等保证安全技术设备处于良好戒备状态的制度;内部保卫工作的检查、考核、奖惩制度;对师生员工进行各种安全教育的制度等。

4、适当借鉴国外高校安全管理经验,制定校园安全法。

十届全国人大二次会议期间,许多代表呼吁:为校园安全立法已迫在眉睫。北京大学校长许智宏代表说,为了确保师生员工的人身财产安全,确保高校的稳定和安全,建议制定校园安全法。北京外国语大学教授邱苏伦代表说,虽然高校都设有保卫机构,但因其没有执法权,难以处理校内发生的治安问题;执法机关有权却没有足够的时间和精力来管理校园。西北农林科技大学教授李华代表分析说,教育事业出现的这些新情况,向校园安全提出了严峻挑战。可与之形成鲜明对比的是,对学校与学生关系的约束体系还是学校以前的一些规章制度。“这样的现状导致一旦发生纠纷或事故,只能依靠规章制度来解决,显然无法满足现实需要。”“制定校园安全法不仅非常必要,而且迫在眉睫。”

以美国高校校园安全管理为例,1990年美国议会公布了《校园安全法》,以联邦法的形式确立校园警察机构的法律地位。传统的机械防范手段在美国高校基本已被淘汰,充分依靠科技防范手段建立了多功能的防火、防盗、交通安全、报警等电子信息监控和严密的安全防范体系。技术设施的完善,各高校都建有一个电子监控中心,通过安装在校园重要部位的摄像探头,对校园情况进行24小时监控,监控中心集监控、报警、调度、救助功能为一体,普遍采用了电子门禁系统。管理理念人性化。美国高校校园警察注重为广大师生提供各种服务,如校园警察义务为师生提供“护送”服务,学生在酒后不能违法开车时也可以向校园警察求助,校园警察的巡逻车内都备有急救包和药品,警察均有一般的救护知识,随时准备救治伤者等;队伍建设的专业化,管理队伍主要来源于高校毕业生、退役警察和军官,一般要求文化程度在本科以上,有学士学位,相当一部分警官是硕士或博士毕业,其中应聘校园警察事先必须通过国家公务员考试,没有公务员资格就不能够得到聘用。除校园警察外,安全管理人员和保安都需经过职业培训,经考核合格获得从事安全保卫工作资格才能应聘安全管理工作等③。尽管存在着社会制度不同、社会经济发展水平不同以及校园安全状况的不同,但是,国外高校在安全管理的理念和相关具体措施还是值得我们借鉴的。

(四)关键是充分发挥政府的作用

学校及周边环境治理,关系到每一个青少年学生的健康成长,关系到每一个家庭的幸福安宁,关系到学校和社会的稳定,是一项十分重要的工作。要充分认识学校及周边治安综合治理工作的重要意义,切实增强学校及周边治安综合治理工作的政治责任感和现实紧迫感,要认真分析、科学判断、准确把握当前和今后一个时期学校及周边治安综合治理工作面临的形势,探索建立学校及周边治安综合治理长效工作机制。

各级党委、政府、综治委要按照“属地管理,分级负责”的原则,将学校及周边治安综合治理作为社会治安综合治理的重要内容,列入本级党委、政府、综治委的重要议事日程,定期分析研究学校及周边存在的问题,及时做出相应的工作部署,检查工作的落实情况。并从人力、物力、财力上为有关工作的顺利实施提供充分的保障。各有关职能部门要切实履行各自在学校及周边治安综合治理工作中职责,主动参加、积极配合做好相关工作,把学校及周边治安综合治理的各项工作抓紧抓好。

近年来,我们虽然采取了一系列措施,做了大量的工作,也取得了一些成效,但是长效工作机制还有待建立和完善。有些地方党委、政府的领导重视和协调不够好,有些部门的工作力度还不够大,有些基层单位的工作没有按照要求落实到位,加之社会上一些不良因素影响等原因,学校及周边治安形势仍不容乐观。


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